Президент України 9 червня 2020 року подав до Верховної Ради проект Закону України «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». Це безперечно серйозний документ, але розглянемо його трохи детальніше.
Прийнятий у 2012 році Закон України «Про всеукраїнський референдум» був визнаний Конституційним Судом України неконституційним ще в 2018 році (Рішення від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018).
Як результат, питання потрапило у вакуум на невизначений час, що й зумовило президентську ініціативу.
18 червня Верховна Рада прийняла законопроект у першому читанні.
Загалом, ініціатива корисна, а відповідний нормативний акт є актуальним.
Проте, при першому ж уважному аналізі, знаходимо цікаві речі. Не торкаючись численних нормопроектувальних та логічних ляпів і неузгодженостей, розглянемо два ключових питання. А саме:
- В преамбулі проекту зазначено, що цей Закон визначає правові засади здійснення народного волевиявлення через всеукраїнський референдум, його організацію та порядок проведення.
Відповідно до частини другої статті 16 законопроекту всеукраїнський референдум за народною ініціативою проголошується на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення всеукраїнського референдуму зібрано не менш як у двох третинах адміністративно-територіальних одиниць, зазначених в частині другій статті 133 Конституції України, і не менш як по сто тисяч підписів у кожній з них.
Слід зазначити, що відповідно до цієї самої частини другої статті 133 Конституції України всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.
Як результат, в Конституції маємо області, а в законопроекті – адміністративно-територіальні одиниці. В чому ж нюанс?
По перше, закон не може суперечити Конституції. Відтак, або треба змінювати Конституцію, а це тривалий і непростий процес (на опис процедури пішов цілий Розділ XIII Конституції України), або все таки варто відкоригувати законопроект.
Однак найбільший нюанс приховано в іншому. За умови діючого в Конституції трактування «області» ми формально можемо говорити лише про області України.
Але якщо ми застосовуємо поняття «адміністративно-територіальні одиниці», ми однозначно матимемо на увазі й Автономну Республіку Крим та м. Севастополь, які згадуються у тій же частині другій статті 133 Конституції України.
При цьому, відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» тимчасово окупованою територією, зокрема, визначається сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.
Відповідно до частини першої статті 8 цього ж Закону під час проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму голосування громадян України на тимчасово окупованій території не організовується і не проводиться.
В той же час, статтею 1 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» від 18 січня 2018 року № 2268-VIII тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль, в тому числі, сухопутна територія та її внутрішні води у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей.
Як бачимо з вищенаведеного, реалізація норм статті 16 законопроекту у Донецькій та Луганській областях в частині збору не менш як сто тисяч підписів може бути доволі проблематичною.
А в контексті Автономної Республіки Крим та м. Севастополя цю норму практично неможливо виконати на практиці. Принаймні, до кінця тимчасової окупації та повернення в конституційний простір України зазначених територій.
- Частиною другою статті 6 законопроекту визначено, що виборець реалізує своє право голосу шляхом подачі бюлетеня на паперовому носії або шляхом електронного голосування в порядку, визначеному законом.
Також, законопроект передбачає створення відповідної комісії з електронного голосування та узагальнено згадує порядок електронного голосування і встановлення його результатів.
Зокрема, в статті 23 законопроекту зазначено, що підтримання ініціативи проведення всеукраїнського референдуму може реалізовуватися виборцями засобами автоматизованої інформаційно-аналітичної системи.
Порядок створення та функціонування автоматизованої інформаційно-аналітичної системи затверджується Центральною виборчою комісією.
Отже, передбачається, що частина питань, визначених законопроектом, в подальшому буде уточнюватися в підзаконних нормативних актах.
Але це знову ж таки суперечить діючій редакції Конституції України, яка прямо каже, що виключно законами України визначаються організація і порядок проведення референдумів (пункт 20 частини першої статті 92 Конституції України).
Як наслідок, це питання або повинно бути детально унормоване в законопроекті, або воно стане проблемою та підставою для оскарження законопроекту в цілому після його прийняття як такого, що суперечить Конституції України.
Спільна риса як першої, так і другої помилок у тому, що обидві вони можуть мати істотні наслідки для проведення референдуму в цілому.
Перша проблема, зазначена вище, по суті дозволяє заблокувати процедуру референдуму за народною ініціативою загалом.
Оскільки до завершення тимчасової окупації буде фактично неможливо зібрати необхідні підписи не менш як у двох третинах адміністративно-територіальних одиниць, зазначених в частині другій статті 133 Конституції України, і не менш як по сто тисяч підписів у кожній з них.
Друга проблема фактично веде до унеможливлення електронного голосування як такого, відкладаючи його на досить тривалий час.
Наразі, залишається лише припускати, чим саме зумовлені такі недоліки законопроекту про референдум.
Відповідь на це питання ми вочевидь отримаємо, коли побачимо доопрацьовану версію, внесену до Верховної Ради на друге читання.
Хочеться лише зауважити, що в нашій державі має місце системна, але доволі неприємна тенденція. Суть її полягає в тому, що реально важливі й системні законодавчі ініціативи не реалізуються надзвичайно тривалий час.
Як результат, в якийсь момент ситуація з неунормованістю того чи іншого сегменту стає просто кричущою, і ми похапцем приймаємо «щось таке» за принципом: краще щось, ніж нічого. В подальшому це щось тривалий час доопрацьовується і вдосконалюється методом «набиття шишок» в режимі реального часу.
Іронія ж полягає в тому, що за час, який минає з моменту виникнення практичної необхідності до моменту виходу в світ чергового проекту, теоретично напевно було б можливо розробити просто таки досконалий нормативно-правовий акт взірцевого характеру та урахуванням найкращих закордонних практик.
Натомість, отримуємо сурогат, зроблений явно похапцем та в режимі авралу.
Мимоволі хочеться пригадати деякі вирази з запасів народної мудрості та популярних анекдотів, що поспішати доречно не завжди і не у всьому. Так само, як і відкладати на декілька років те, що просто треба робити своєчасно.
Автор: Горбенко А.С.
